TERMOLI. I. Una notizia che tutti aspettavamo, al di là dell’emergenza Covid. Accolto il ricorso contro la chiusura del Punto nascita di Termoli. A renderlo noto l’avvocato Laura Venittelli, che si era costituita come legale di numerose mamme del basso Molise: «Manifestiamo grande soddisfazione per aver ritenuto la nostra legittimazione a ricorrere per la tutela del Punto nascita dell’ospedale San Timoteo. Una grande soddisfazione in un momento nel quale la sanità non si può permettere di perdere un pezzo importante come il Punto nascita di Termoli».
I giudici hanno annullato il provvedimento con cui era stato chiuso il reparto il 26 giugno 2019 e su cui poi ci furono battaglie legali e di piazza.
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Molise, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Ministero della Salute, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, del Commissario ad acta piano di rientro dai disavanzi sanitari Regione Molise, del Sub Commissario ad acta piano di rientro dai disavanzi sanitari Regione Molise e dell’Azienda Sanitaria Regionale del Molise – A.S.Re.M.; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2021 il dott. Daniele Busico e rilevato che l’udienza si è svolta ai sensi dell’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre N. 00225/2019 REG.RIC. 2020, n. 137, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams”; Con ricorso depositato il 5 luglio 2019, sono stati impugnati 1) la nota della Struttura Commissariale per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Molise prot. n. 78739/2019 del 25 giugno 2019, con la quale è stato intimato alla Asrem di sospendere ogni attività presso il Punto Nascita di Termoli e di chiuderlo; 2) l’Accordo adottato il 16 dicembre 2010 in sede di Conferenza Unificata ai sensi dell’articolo 9 del D. Lgs. n. 281/1997, recante le <> (d’ora innanzi solamente <>)>>; 3) la nota del Comitato percorso nascita Nazionale prot. n. 133938 del 22 ottobre 2018; 4) la nota della Direzione generale ASREM prot. n. 79385 del 26 giugno 2019 con cui si è preso atto della nota della Struttura commissariale prot. 78739 del 25 giugno 2019 e decisa la temporanea sospensione dei ricoveri in regime ordinario in elezione e in urgenza presso l’Ostetricia dell’Ospedale di Termoli con decorrenza dal 1 luglio 2019 nonché la graduale dimissione/ N. 00225/2019 REG.RIC. trasferimento presso centro HUB delle pazienti già ricoverate sulla base della situazione clinica. Con decreto cautelare monocratico n. 135 del 7 luglio 2019, poi confermato all’esito della trattazione del giudizio cautelare all’udienza del 24 luglio 2019 (ordinanza cautelare n. 152 del 25 luglio 2019), questo TAR ha accolto l’istanza cautelare proposta dai ricorrenti e ha sospeso gli atti impugnati.
L’ASREM, nelle more della conferma del decreto monocratico da parte del Collegio, ha dato esecuzione alla sospensiva con nota prot. 62398 del 8 luglio 2019 con cui è stata ripristinata l’attività del punto nascita del PO di Termoli. Il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4845 del 2 settembre 2019, ha confermato l’ordinanza cautelare. I ricorrenti hanno affidato il gravame ad una serie di motivi introducendo, in generale, le seguenti censure, la <> Più specificamente, per quanto concerne la nota della Struttura Commissariale per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Molise (prot. n. 78739/2019 del 25 giugno 2019), col primo motivo, è dedotta la violazione delle disposizioni del Programma Operativo Straordinario – POS 2015-2018, recepite dal N. 00225/2019 REG.RIC. DCA 52/2016, così come legificato per effetto dell’art. 34 bis della l. 96/2017. Col secondo motivo di gravame, i ricorrenti si dolgono della violazione del DCA n. 39/2018 (recante l’approvazione dell’atto aziendale dell’ASREM), nella parte in cui, nel rispetto del POS, ha previsto il punto nascita del Presidio Ospedaliero di Termoli. I provvedimenti gravati sarebbero inidonei a modificare il detto assetto organizzativo e non potrebbero comunque essere qualificati come contrarius actus, trattandosi invero di semplici note con contenuto provvedimentale proprio ma insuscettibili di modificare le prescrizioni contenute nel DCA n. 39/2018.
Col terzo mezzo, i ricorrenti lamentano il difetto di motivazione e di istruttoria, in quanto gli atti impugnati sarebbero basati su presupposti errati: l’intervenuta chiusura sarebbe stata disposta in assenza di un mutamento delle condizioni di fatto, rimaste identiche a quelle che hanno consentito la gestione del punto nascita negli anni passati. La nota della struttura commissariale, infatti, si sarebbe limitata a richiamare le Linee di indirizzo del 16 dicembre 2010 e la nota prot. 133938 del 22 ottobre 2018 del Comitato percorso nascita nazionale; gli esiti del tavolo tecnico di cui al verbale del 19 aprile 2019 sarebbero stati richiamati in modo errato e fuorviante, mentre non è stata richiamata l’approvazione dell’art. 11, co. 4 ter, introdotta dalla legge di conversione del c.d. decreto Calabria che ha disposto lo sblocco del turn over. La carenza di istruttoria, peraltro, si evincerebbe anche dalla mancata valutazione delle particolari condizioni della viabilità regionale e dell’incremento dei tempi di percorrenza tra Termoli e i presidi regionali ed extraregionali, nonché dalla omessa ponderazione circa la mancata stipula degli accordi di confine, con conseguente impossibilità di garantire ricoveri presso strutture alternative. Erroneamente, poi, il provvedimento commissariale avrebbe interpretato quanto concluso, nella riunione dell’11 aprile 2019, dal Tavolo tecnico in ordine alla chiusura del PN di Termoli (avendo invece lo stesso deciso di rinviarne la valutazione nella nuova programmazione). Col quarto motivo i ricorrenti deducono che gli atti impugnati avrebbero leso i loro N. 00225/2019 REG.RIC. diritti partecipativi, da un lato in violazione dell’art. 7 l. 241/1990 e dall’altro per la violazione della l. Regione Molise n. 9 del 1° aprile 2005, che ha tipizzato una serie di prerogative in capo ai Comuni e alle associazioni rappresentative ai quali è riconosciuto un ruolo attivo nel procedimento di formazione degli atti di programmazione.
Per quanto concerne la nota della ASREM (prot. 58256 del 26 giugno 2019), la stessa sarebbe viziata, in via derivata, dai medesimi vizi di carenza di motivazione e di istruttoria che affliggono la nota della Struttura Commissariale prot. n. 78739/2019 del 25 giugno 2019, nonché da vizi propri per la cui analitica indicazione si rinvia per brevità al ricorso introduttivo. Il Commissario e il Sub Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Consiglio dei Ministri, il Ministero della Salute, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Conferenza permanente Stato/Regioni e Province autonome, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, si sono costituiti con atto del 18 luglio 2019 e con due memorie, del 3 settembre 2019 e del 1° settembre 2019 hanno dedotto: a) pregiudizialmente, il difetto di legittimazione delle amministrazioni intimate ad eccezione del Commissario e del Sub Commissario per il piano di rientro e della Conferenza Stato regioni in considerazione degli atti impugnati dai ricorrenti; b) l’incompetenza per territorio del TAR Molise avuto riguardo all’impugnazione delle Linee di indirizzo di cui all’accordo Stato/ Regioni del dicembre 2010, per essere l’accordo un atto generale ad efficacia ultraregionale privo di valenza provvedimentale; c) l’inammissibilità del ricorso per difetto di notifica al controinteressato (individuato nel Comune di Isernia con riferimento al Parere del CPN di cui alla nota n.133939 del 22 ottobre 2018). Nel merito, la difesa statale argomenta la modificabilità, ad opera della stessa Amministrazione, del contenuto del POS 2015-2018, per il tramite del DCA n.47 del 21 luglio 2015, avente natura meramente amministrativa, perciò derogabile con N. 00225/2019 REG.RIC. atti contenenti misure di razionalizzazione dei servizi ospedalieri, per sopravvenienze rilevanti; sotto il profilo istruttorio e motivazionale, sono richiamate le Linee di indirizzo (in relazione ai decrescenti volumi di attività del P.N. di Termoli) e la grave carenza di organico del reparto. In merito alla violazione procedimentale dell’art. 7 l. 241/1990 la difesa erariale ha eccepito che la materia è disciplinata dal punto di vista procedimentale dal D.M. 11 novembre 2015 che prevede uno specifico protocollo metodologico e procedimentale per la valutazione delle richieste di mantenimento di punti nascita in deroga. In merito alla violazione della l. Regione Molise n. 9/2005 il commissariamento dell’Ente avrebbe reso inapplicabili le norme regionali che presuppongono l’assetto organizzativo ordinario.
L’ASREM, già costituita con atto depositato il 19 luglio 2019, con memoria depositata il 22 luglio 2019, ha ribadito in sede processuale le argomentazioni spese nella nota impugnata, sostenendo in particolare che la grave carenza di personale non consentirebbe la copertura dei turni di servizio in guardia attiva h/24 presso le unità operative interessate. Secondo l’ASREM, tale situazione sarebbe rimasta irrisolta anche dopo l’espletamento di concorsi pubblici e lo sblocco del turn over. Con atto depositato il 22 luglio 2019 sono intervenuti ad adiuvandum, le mamme deol basso Molise, tutte in qualità di partorienti presso l’ospedale di Temoli, per ribadire i vizi già dedotti dai ricorrenti nell’atto introduttivo. Con atto depositato il 23 luglio 2019 sono intervenuti ad adiuvandum il Comune di Petacciato, il Comune di Palata e il Comune di Colletorto in persona dei rispettivi legali rappresentati pro tempore, per aderire al ricorso introduttivo e farne proprie le difese. N. 00225/2019 REG.RIC. La Regione Molise si è costituita il 18 luglio 2019 a mezzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato e ha poi depositato atto di costituzione in sostituzione del precedente difensore in data 25 febbraio 2020, chiedendo l’annullamento degli atti impugnati e deducendo i seguenti motivi di illegittimità: a) <>; b) <>; c) <>; d) <> Le parti hanno depositato memorie illustrative. All’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2021, tenutasi in modalità telematica, la causa è passata in decisione. Il ricorso è in parte fondato. L’eccezione di incompetenza territoriale – per essere la controversia devoluta alla competenza funzionale del TAR del Lazio in ragione della impugnazione anche di un atto generale a rilevanza nazionale quale è l’Accordo adottato il 16 dicembre 2010 in sede di Conferenza Unificata ai sensi dell’articolo 9 del D. Lgs. n. 281/1997, recante le più volte citate Linee di indirizzo – è infondata in quanto i provvedimenti impugnati (ad eccezione delle Linee di indirizzo), per la parte in cui sono gravati, esplicano effetti giuridici limitatamente al territorio molisano.
Le stesse considerazioni valgono per la nota del Comitato percorso nascita nazionale prot. n. 133938 del 22 ottobre 2018 di esclusiva rilevanza infra-regionale e, N. 00225/2019 REG.RIC. peraltro, nemmeno oggetto di specifiche censure. Con riferimento alle Linee di indirizzo, come rilevato anche dal giudice dell’appello in sede cautelare, l’atto, a rilevanza ultra-regionale, seppur formalmente impugnato (perché menzionato nell’epigrafe del ricorso introduttivo del giudizio) non risulta di fatto investito dalle censure attoree, <> (cfr. Cons. di Stato, ordinanza cautelare n. 4845 del 27 settembre 2019). In effetti, pur essendo i predetti provvedimenti indicati nell’epigrafe del ricorso, gli stessi non sono stati bersaglio di censura di tal che gli stessi non potrebbero comunque essere scrutinati nel presente giudizio non costituendo oggetto del thema decidendum devoluto alla cognizione del TAR. Per analoghe considerazioni, deve essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Conferenza Stato-Regioni, atteso che nessun provvedimento a quest’ultima riconducibile è stato in effetti impugnato. Non sussiste nemmeno la legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Ministero della Salute e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, non essendo impugnati atti o provvedimenti ad essi riferibili. Anche l’eccezione di improcedibilità del ricorso, formulata dalla difesa erariale e relativa alla mancata evocazione in giudizio del controinteressato Comune di Isernia, è infondata.
Il Comitato percorso nascita nazionale, con nota del 22 ottobre 2018 prot. n. 133938, ha infatti espresso parere favorevole al mantenimento in attività del punto nascita di Isernia, per un anno, con prescrizioni, in esito ad una specifica richiesta di deroga della Struttura Commissariale riferita al PN di Isernia. Nel citato parere del CPNn si legge anche un’indicazione in ordine alla <>, ma trattasi, appunto, soltanto di una mera indicazione, non di una condizione alla quale è subordinato il mantenimento in deroga del PN di Isernia. In quest’ottica la nota in esame, non avente caratura provvedimentale, nemmeno può dirsi lesiva degli interessi legittimi dei ricorrenti e, allo stesso tempo, non è perciò idonea a sostanziare una posizione di contro-interesse. In altre parole, la nota in questione non sostanzia una contrapposta posizione giuridica soggettiva in campo al Comune di Isernia, così da poterlo qualificare come controinteressato in senso tecnico; da qui l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità. L’eccezione di difetto di legittimazione attiva delle ricorrenti e intervenienti ad adiuvandum, nella loro qualità di future partorienti nel nosocomio termolese, è infondata, dovendosi tuttavia pervenire ad una declaratoria di sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione del ricorso, avendo le stesse perduto quel concreto, attuale e differenziato interesse che sostanzia l’azione d’annullamento nel processo amministrativo. A fronte dell’osservazione, svolta dalla difesa erariale, circa la perdita della qualità di partorienti (essendo ormai trascorsi ben più di nove mesi dalla notifica del ricorso introduttivo e dell’atto d’intervento ad adiuvandum), la difesa di queste ultime nulla di specifico ha controdedotto in ordine al perdurare dell’interesse. In ogni caso, può pacificamente affermarsi che la qualifica spesa dalle ricorrenti per sostanziare l’interesse a ricorrere è venuta meno, in considerazione della naturale temporaneità dello status delle partorienti e del consistente lasso di tempo trascorso tra la proposizione del ricorso (e dell’atto d’intervento ad adiuvandum) e la decisione dello stesso. L’attualità dell’interesse, infatti, richiede che questo sussista al momento in cui il giudice amministrativo pronuncia la decisione, nel senso che questa possa garantirgli un risultato utile, sia pure meramente strumentale. Quindi l’attualità dell’interesse va riferita non tanto alla lesione prospettata – certamente attuale al momento della proposizione del gravame – quanto all’utile ritraibile dal processo.
Poiché le ricorrenti, nelle more del giudizio, hanno presumibilmente (in difetto di N. 00225/2019 REG.RIC. contraria specifica allegazione) terminato il <> alle stesse riferibile, deve concludersi per il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione. Sussiste, invece, la legittimazione attiva (anche ai fini dello spiegato intervento ad adiuvandum) e permane l’interesse dei Comuni facenti parte dell’area territoriale interessata dalla sospensione dei ricoveri in regime ordinario in elezione e in urgenza presso il PN di Termoli, essendo soggetti legittimati alla rappresentanza degli interessi delle relative comunità. E’ stata infatti più volte affermata dalla giurisprudenza amministrativa <>(cfr. TAR Lombardia Brescia, sez. I – 8 maggio 2019 n. 474, T.A.R. Sicilia Palermo, sez. I – 4 aprile 2012 n. 721). Può quindi passarsi all’esame del merito. Al fine di comprendere meglio i fatti che stanno a fondamento della presente causa, va premesso quanto segue. Con atto del 16 dicembre 2010 concernente <> la Conferenza Unificata Stato-Regioni-Province Autonome di Trento e Bolzano ha sancito un accordo con cui ha posto in luce la sussistenza, in Italia, di punti nascita con un numero di parti inferiore a 500, privi di una copertura di guardia medicoostetrica, anestesiologica e medico-pediatrica attiva h24 con la conseguente necessità – espressa nell’allegato 1a) – di prevedere ed attuare una riorganizzazione della rete assistenziale del percorso nascita ed in particolare della rete dei punti nascita. <> Per quanto di specifico interesse nella fattispecie, ai sensi dell’art. 1 del Decreto ministeriale 11 novembre 2015, si abilitano le Regioni e le Province Autonome a presentare al “tavolo di monitoraggio” richieste per mantenere in attività punti nascita con volumi di attività inferiori ai 500 parti annui in condizioni orograficamente difficili, in deroga a quanto previsto dalle Linee di indirizzo (su tale istanza il CPNn esprime il proprio parere consultivo). La nota commissariale impugnata è stata adottata in esecuzione dell’Accordo StatoRegioni del 16 dicembre 2010 (recante le più volte richiamate Linee di indirizzo) e, in particolare, mira a dare attuazione all’azione n. 1, recante <>. Ciò posto può quindi passarsi all’esame delle censure introdotte col ricorso. Il primo motivo di gravame, relativo alla <>, è infondato. In disparte la questione degli effetti della sentenza della Corte Costituzionale n. 116 del 2020 sull’art. 34-bis del d.l. n. 50/2017, il gravame sul punto non convince atteso che lo stesso POS (di natura eminentemente programmatoria) ha previsto e sottolineato le criticità relative alla presenza, nel territorio molisano, di due punti nascita sub standard (Termoli e Isernia), in dissonanza rispetto alle indicazioni di N. 00225/2019 REG.RIC. carattere nazionale sopra richiamate (cfr. pag 82 del POS 2015-2018). È poi lo stesso POS, invocato dai ricorrenti, che, rilevate tali criticità, ha tracciato il percorso di superamento di detti centri e dell’attuale organizzazione territoriale dei presidi, individuando come unica alternativa l’aumento dei parti presso gli ospedali sub-standard, mediante il recupero della mobilità passiva da altre Regioni.
La nota commissariale impugnata risulta pertanto esente dal vizio lamentato perché prende atto della persistenza di un numero di parti inferiore allo standard – come peraltro rilevato dal CPNn che ha concesso deroga annuale per il solo PN di Isernia – e provvede di conseguenza, senza incorrere nella violazione del POS che – a livello programmatorio – aveva già evidenziato la criticità in questione. La rilevazione delle criticità individuate dal POS lo pone (nella parte in cui prevede l’organizzazione dei punti nascita, anche in ottica programmatoria di superamento di dette criticità), in armonia (e non in contrasto) con l’Accordo Stato-Regioni del 16 dicembre 2010, il quale, come già detto, all’allegato 1A raccomanda <>. Secondo l’orientamento espresso più volte sull’argomento dal giudice d’appello (cfr. Consiglio di Stato, III sez., n. 4392 del 27 agosto 2014), il limite minimo di 500 parti per anno costituisce il prerequisito dimensionale in carenza del quale le Linee di indirizzo prescrivono la chiusura; la mancanza del numero minimo di parti per anno <<è perciò la ragione primaria e sufficiente della prevista disattivazione, a prescindere … dalle motivazioni economico finanziarie della revisione della rete ospedaliera imposta dal piano regionale di rientro. Va infatti ribadito che lo stesso N. 00225/2019 REG.RIC. prerequisito rappresenta non certo un mero parametro di economicità dell’azione amministrativa, ma uno standard operativo di sicurezza alla stregua di concordi e consolidate indicazioni scientifiche in materia, in particolare anche dell’OMS (che a tal riguardo stabilisce il più rigido rapporto di 650 parti/anno), secondo cui un parametro numerico inferiore non consente di conseguire il dimensionamento minimo previsto sia dal punto di vista dell’efficienza dell’investimento, sia soprattutto dal punto di vista della salvaguardia della salute delle partorienti e dei nascituri, essendo provato che più alto è il numero dei parti/anno, maggiori sono la manualità e l’esperienza degli operatori e minore il tasso di complicanze e di mortalità>>.
L’orientamento richiamato è stato altresì più di recente ribadito e confermato (Cons. di Stato n. 6335 del 23 settembre 2019): <>. Nel caso di specie, nel periodo temporale considerato – che non si esaurisce ad una sola annualità, ma si estende per un lasso di tempo ben determinato e, peraltro, sufficientemente lungo per valutare eventuali oscillazioni nel numero di parti – il punto nascita di Termoli non ha, complessivamente, superato la soglia minima di 500 parti annui. È infatti incontestato che il trend di partorienti nell’Ospedale di Termoli sia da N. 00225/2019 REG.RIC. tempo al di sotto delle 500 unità: si vedano i dati 2016/17 riportati nel parere CPN e il report CPNn 2014, nonché i dati 2018 e 2019, da ultimo aggiornati con il deposito effettuato dalla difesa erariale il 7 gennaio 2021 (in particolare, cfr. nota ASREM prot. n. 15530 del 12 febbraio 2020 e nota ASREM acquisita al protocollo regionale n. 25310/2020 del 12 febbraio 2020). Per le suesposte ragioni non si rinviene il lamentato contrasto tra il POS, l’Accordo Stato-Regioni del 16 dicembre 2010 e i provvedimenti gravati: questi ultimi costituiscono la coerente e concreta attuazione degli strumenti programmatori regionali e delle raccomandazioni nazionali. Anche il motivo relativo alla <> è infondato. I ricorrenti deducono che nell’assetto dell’Ospedale unico regionale, l’atto aziendale ha previsto che il presidio di Termoli fosse munito dei reparti di ostetricia e ginecologia, e che – di fatto – la chiusura del PN ne sopprimerebbe invece la funzionalità, con conseguente violazione dell’assetto aziendale previsto e disciplinato con il DCA 39/2018, attuativo del POS, dunque non modificabile tramite mere note a contenuto provvedimentale. Anche tale deduzione non coglie nel segno: il provvedimento gravato non ha disposto la chiusura dei reparti di Ostetricia e Ginecologia, intervenendo unicamente sul punto nascita e sulle attività ad esso afferenti, lasciando invero inalterate le ulteriori attività del reparto. Lo svuotamento delle competenze dell’unità operativa – in via di mero fatto – è circostanza solamente allegata e comunque generica, in ogni caso irrilevante per l’astratta conformità del provvedimento gravato alla struttura organizzativa disciplinata nel DCA 39/2018, preso dal ricorrente a parametro di legittimità. Anche i profili di doglianza relativi alla <> e alla <> sono infondati. N. 00225/2019 REG.RIC. Quanto alla lamentata violazione dell’art. 7 l. 241/1990, come correttamente rilevato dalla difesa erariale, si osserva che la materia specifica è disciplinata dal punto di vista procedimentale dal citato D.M. dell’11 novembre 2015, che ha istituito un protocollo metodologico per la valutazione delle richieste di mantenere in attività punti nascita con volumi di attività inferiori ai 500 parti/annui e in condizioni orogeografiche difficili.
Tale protocollo, che non contempla il coinvolgimento degli enti locali o di singoli, privati cittadini, si traduce in un procedimento comunque attivato a istanza di parte (Regione) e che in ogni caso raccoglie le istanze e le aspettative sorgenti dal territorio, per il tramite dell’ente Regione che – nel caso in esame – non ha attivato una tale richiesta per il PN di Termoli. Ed, invero, la giurisprudenza amministrativa ha efficacemente evidenziato che, in tale specifico ambito ordinamentale, gli istituti della partecipazione procedimentale agli atti di programmazione aziendale assumono una declinazione speciale compiutamente definita dalla disciplina normativa di talché è esclusivamente attraverso di essi che possono e devono essere convogliate le istanze e le esigenze delle comunità locali (cfr. Cons. di Stato, n. 6335 del 23 settembre 2019). Del tutto inconferente è poi il richiamo alla legge ragionale n. 9/2005, che all’art. 7 riconosce un ruolo attivo partecipativo ai Comuni nella formazione degli atti di programmazione sanitaria; la censura non è meritevole di accoglimento, in considerazione del commissariamento del comparto sanitario regionale ai sensi dell’art. 2, comma 84, l. n. 191 del 2009 e dell’attribuzione della competenza in materia alla struttura commissariale, secondo quanto disposto dal decreto di nomina del commissario straordinario, con la sostituzione delle ordinarie attività programmatorie e partecipative stabilite dalla Regione Molise. Il motivo d’illegittimità afferente all’eccesso di potere, per difetto di istruttoria e di motivazione, è, invece, fondato, atteso che le Amministrazioni coinvolte hanno disposto la chiusura del PN di Termoli – in conformità a quanto raccomandato e stabilito negli atti programmatori di valenza ultraregionale – senza tuttavia N. 00225/2019 REG.RIC. effettuare la necessaria e dovuta (preliminare) istruttoria atta a garantire che la disposta chiusura avvenisse in piena sicurezza con l’individuazione (ex ante) delle risposte sanitarie alternative al punto nascita in chiusura. Sul punto occorre premettere che le sopravvenienze richiamate dai ricorrenti (assunzione di nuovi dirigenti per il reparto di ostetricia-ginecologia ed emergenza sanitaria legata alla diffusione del Covid-19) sono irrilevanti perché la legittimità della disposta sospensione dell’attività presso il PN di Termoli (e dunque la legittimità dei provvedimenti impugnati), deve essere valutata <> (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 5395 del 30 luglio 2019). Ciò posto, occorre rilevare che la nota della struttura commissariale è motivata, da un lato, dall’esigenza di rispettare gli standard per il mantenimento dei PN di cui alle Linee di indirizzo del 16 ottobre 2010 (secondo quanto indicato, relativamente al territorio regionale, nella nota prot. 133938 del Comitato percorso nascita nazionale); dall’altro, dalla grave situazione di carenza di organico (più volte segnalata dall’ASREM).
La nota gravata precisa – con l’adozione di una sorta di <> – che <>. La nota della Direzione Generale A.S.RE.M. del 26 giugno 2019 (prot. n. 58256), nel riprendere entrambi i punti motivazionali della nota commissariale, valorizza in particolare le criticità relative alla carenza di personale sanitario, all’impossibilità di garantire la copertura dei turni di servizio in guardia attiva h24 e alla necessità di rispettare la <>. Disponendo la sospensione temporanea dei ricoveri e la graduale dimissione e N. 00225/2019 REG.RIC. trasferimento delle pazienti presso l’HUB di Campobasso, il provvedimento si occupa a) di garantire la consulenza ostetrico-ginecologica interna per il P.S., il trasferimento assistito verso il punto nascita più appropriato per le specifiche condizioni cliniche della gestante e del nascituro, il mantenimento dell’attività ambulatoriale relativa all’esecuzione di visite, ecografie e diagnostica pre-natale, monitoraggio pre-parto e controlli post-partum; b) di invitare il direttore del C.O. SET 118 ad adottare le consequenziali disposizioni. Le note presentano un evidente vizio di carenza di istruttoria che ridonda nell’assenza di sufficiente motivazione. La struttura commissariale e, in fase esecutiva, l’ASREM avrebbero infatti dovuto effettuare – prima di procedere alla immediata sospensione dell’attività del PN di Termoli – una compiuta e puntuale attività istruttoria, volta ad acquisire i dati necessari per valutare l’impatto della chiusura del PN di Termoli sulla richiesta di assistenza del bacino d’utenza. Ciò in modo da coordinare, in maniera compiuta, verificabile e razionale, le ulteriori e necessarie attività da mettere in campo sul territorio per garantire la sicurezza delle partorienti e dei nascituri. A tal fine non risulta affatto idonea la richiamata <> inserita nel provvedimento commissariale che non individua con sufficiente specificità soluzioni alternative all’accesso al PN di Termoli, nelle more dell’attivazione degli accordi interregionali. Tali indicazioni alternative (non presenti) non potevano infatti che derivare da una corretta e compiuta istruttoria – invece del tutto omessa – volta alla ricognizione delle esigenze di assistenza e della loro distribuzione ed incidenza sul territorio del bacino d’utenza del PN di Termoli, in relazione a tutti gli aspetti territoriali rilevanti (quali le distanze stradali, i tempi di percorrenza, le modalità di trasporto delle partorienti, ecc.).
Colgono infatti nel segno le doglianze manifestate al riguardo dai ricorrenti, sia in punto di difetto di istruttoria che in punto di difetto di motivazione: nei provvedimenti impugnati nulla è stato indicato circa i dati reperiti e le valutazioni N. 00225/2019 REG.RIC. effettuate in ordine ai tempi di trasferimento delle partorienti presso altri PN regionali in relazione alle loro esigenze di assistenza e di cura, anche in considerazione delle condizioni che si determinano durante la stagione estiva nel bacino d’utenza di riferimento. Così come è mancata la valutazione degli estesi interventi di manutenzione sul tratto stradale che collega Termoli a Campobasso e Isernia e l’incidenza di tali tempi di percorrenza sull’efficacia della risposta terapeutica, ove necessaria. Né, infine, la nota commissariale ha tenuto in debito conto la mancata stipula degli accordi di confine, nonostante gli stessi fossero stati espressamente prescritti e richiesti (come peraltro indicato nella stessa nota) con conseguente difficoltà di garantire ricoveri presso strutture alternative. Le criticità derivanti dalla mancanza di accordi di confine andavano invece attentamente valutate dalla Struttura Commissariale con un approccio analitico e approfondito, superabile solo con una altrettanto approfondita istruttoria circa le alternative possibili e concretamente praticabili. In definitiva, la chiusura del PN – seppur, per quel che s’è detto, legittima nell’ambito della prospettiva programmatoria – è stata disposta e concretamente realizzata, con provvedimenti attuativi immediatamente efficaci, nell’assenza di qualsivoglia attività istruttoria (da effettuarsi, naturalmente, prima della sospensione dell’attività del PN) circa le conseguenze del provvedimento adottato, rendendo quindi vaghe e non comprensibili le scelte gestorie della fase successiva alla sospensione dell’attività. In altre parole, fermo l’obbiettivo della chiusura del PN di Termoli (in aderenza alle raccomandazioni nazionali e alla programmazione regionale), era comunque necessario, da parte della Struttura Commissariale e della ASREM, nel provvedere alla concreta sospensione dell’attività del centro e per gli aspetti di rispettiva competenza, un approfondimento istruttorio preventivo e completo, tale da consentire l’individuazione di tempistiche e modalità di graduale dismissione, N. 00225/2019 REG.RIC. coerenti con le esigenze del territorio.
D’altro canto, una scelta organizzativa così significativa per il territorio e involgente delicati aspetti di tutela della salute dei cittadini richiedeva una attenta valutazione delle conseguenze immediate e concrete della chiusura del punto nascita, attraverso la quale le Amministrazioni coinvolte, avrebbero dovuto esplicitare – tempestivamente e nello stesso provvedimento dismissivo del punto nascita – le soluzioni organizzative alternative. Ai fini dell’azione di annullamento qui proposta, le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663 e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 maggio 2019, n. 3110). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso. In conclusione, il ricorso è quindi accolto, nel senso indicato in motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti ricorrenti e intervenienti. Così deciso nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, con l’intervento dei magistrati: Silvio Ignazio Silvestri, Presidente Marianna Scali, Referendario Daniele Busico, Referendario, Estensore.
